Dr. W Suwito SH, MH: Nilai Keadilan Sosial Landasan Normatif Politik Hukum Industri Pers

Bagian 18 dari Disertasi berjudul: Politik Hukum Pengelolaan Industri Pers Berbasis Keadilan Sosial, Studi Kasus Persaingan Pers Lokal dan Nasional di Pontianak

Keadilan merupakan pilihan atas suatu kondisi ideal yang secara moral diyakini sebagai kebenaran yang hakiki. Perdebatan mengenai realitas keadilan tak pernah berhenti hingga kini, sebagaimana yang digambarkan oleh Robert Reiner bahwa “keadilan” adalah suatu “essencially contested concept”. Keadilan adalah konsep yang abstrak sehingga sangat sulit memahaminya, terutama bila dikaitkan dengan berbagai kepentingan yang beragam.  Penafsiran bahwa keadilan adalah konsep yang abstrak inilah yang menyebabkan bangsa Indonesia gagal mewujudkan keadilan sosial dan berakibat timbulnya diskursus yang berkepanjangan mengenai makna dan esensi keadilan.Tema sentral yang paling sering mengemuka adalah diskursus tentang keadilan dalam kaitannya dengan hukum. Hal ini disebabkan karena hukum yang diciptakan untuk mewujudkan keadilan substantif, pada kenyataannya seringkali justru menjadi penyebab terjadinya “ketidakadilan”.

Keadilan hanya bisa dipahami jika ia diposisikan sebagai keadaan yang hendak diwujudkan oleh hukum. Upaya untuk mewujudkan keadilan dengan menggunakan hukum sebagai alatnya merupakan suatu proses dinamis yang memerlukan banyak waktu. Upaya ini seringkali didominasi oleh kekuatan-kekuatan yang saling berkompetisi untuk mengaktualisasikan kepentingan masing-masing melalui tatanan sosial politik yang ada.  Hakikat makna keadilan tertuju pada substansi “Bagaimana keadilan dapat diwujudkan secara konkrit dalam realitas kehidupan sosial masyarakat?”.  Keadilan merupakan conditio sine qua non bagi terciptanya tatanan (orde) hukum yang mengatur perilaku manusia dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat guna mewujudkan keseimbangan antara hak dan kewajiban, serta adanya keseimbangan antara kepentingan pribadi dan kepentingan sosial.

Baca juga: Dr. W Suwito SH, MH: Politik Hukum Industri Pers

Masyarakat dapat dipandang sebagai suatu struktur di mana terdapat interaksi antar individu dan kelompok di dalamnya. Interaksi tersebut dapat berupa kerja sama saling menguntungkan atau kompetisi yang bisa berlangsung secara sehat, namun tidak jarang saling menjatuhkan di antara satu dengan yang lain. Masyarakat terstruktur dalam pelapisan-pelapisan sosial yang berkembang secara dinamis mengikuti perubahan. Dinamika itu terbentuk oleh tradisi kebudayaan dan pilihan-pilihan sistem sosial - politik yang dipakai dalam kehidupan bermasyarakat. Keduanya menentukan tingkatan antara lapisan tertinggi dan terendah dalam kehidupan masyarakat. Semakin hierarkis tingkat pelapisan sosial dalam masyarakat, struktur masyarakat tersebut akan menjadi  semakin tidak adil dan sebaliknya. Di dalam struktur masyarakat yang hierarkis, akan selalu ditemukan adanya kesenjangan atau ketimpangan sosial yang bersumber dari distribusi yang tidak merata atas aset, peluang dan kesempatan untuk mengakses sentra-sentra kekuasaan (politik), ekonomi, dan sosial.

Pendistribusian diatur oleh tata nilai yang ada. Jika distribusi pincang, maka akan muncul pola hubungan yang menguntungkan bagi salah satu pihak, tetapi pada saat yang sama merugikan bagi pihak lain.Keadaan ini menjadi penyebab timbulnya konflik dalam masyarakat yang didasari oleh perbedaan kepentingan yang saling berlawanan, dan kepentingan yang berbeda atau bahkan berlawanan tersebut merujuk pada lapisan sosial tertentu. Konflik kepentingan tersebut pada akhirnya akan melahirkan dikotomi kelas dalam masyarakat, yaitu kelas dominan atau “kelas penguasa/pengatur (ruler)” dan kelas “yang diatur (subordinate).

Konflik karena perbedaan distribusi kekuasaan, beban kewajiban dan kekayaan dalam masyarakat tersebut mengakibatkan ketidakadilan sosial yang disebabkan karena bertambahnya otoritas lapisan tertentu masyarakat dan berkurangnya otoritas pada lapisan lain. Bryan Barry merangkum permasalahan pokok keadilan sosial menjadi tiga kelompok, yaitu: (1) ekonomi; (2) politik (kekuasaan); dan (3) sosial (status). Konflik horisontal antar golongan maupun konflik vertikal antara kelas penguasa/dominan dengan “kelas yang diatur/diperintah (subordinate)” harus dicegah dan sedapat mungkin dikendalikan agar tidak menjurus pada pertentangan atau kekerasan fisik. Mengendalikan konflik berarti secara tidak langsung dapat menekan potensi munculnya ketidakadilan, dan pada saat yang sama dapat meningkatkan kemungkinan terwujudnya keadilan sosial. Tetapi keadilan sosial tak dapat muncul dengan sendirinya melainkan harus diupayakan dan diperjuangkan melalui regulasi atau peraturan yang dapat memberikan kepastian hukum terhadap tatanan (orde) sosial masyarakat. Peraturan tersebut harus pasti, jelas, tidak ambigu dan konsisten agar benar-benar dapat memastikan bahwa keadilan sosial dapat terwujud, berbangsa dan bernegara, dan oleh karenanya menjadi bermanfaat bagi kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Kenyataan ini memberikan ruang bagi bekerjanya konsep keadilan, bagaimana mengatur kehidupan individu-individu yang berbeda dan sama-sama mempunyai kepentingan sendiri, sehingga bisa berjalan bersama saling menguntungkan dan tidak merugikan pihak lain. Dalam perspektif teori kontrak sosial, individu maupun kelompok-kelompok yang berbeda tingkat status dan kebutuhannya perlu bekerjasama dan membuat kesepakatan artifisial yang disebut “kontrak sosial”, di mana masing-masing anggota masyarakat mengadakan kesepakatan di antara mereka untuk melepaskan hak-hak mereka dan menstransfer hak-hak itu kepada lembaga yang disebut “negara”, yang diharapkan dapat menjamin terpenuhinya “tujuan bersama” masyarakat secara berkeadilan.

Menurut John Rawls, keadilan adalah kejujuran (fairness). Agar hubungan sosial antar individu bisa berjalan secara berkeadilan, maka hubungan antara hak, kewajiban dan fungsi-fungsi di dalam suatu masyarakat harus diatur atau berjalan sesuai dengan dua prinsip, yaitu: Pertama, kebebasan yang sama (principle of equal liberty), bahwa setiap orang mempunyai kebebasan dasar yang sama. Kebebasan dasar ini, antara lain, (1) kebebasan politik, (2) kebebasan berfikir, (3) kebebasan dari tindakan sewenang-wenang, (4) kebebasan personal, dan (5) kebebasan untuk memiliki kekayaan. 

Kedua, prinsip ketidaksamaan (the principle of difference), bahwa ketidaksamaan yang ada di antara manusia, dalam bidang ekonomi dan sosial, harus diatur sedemikian rupa, sehingga ketidaksamaan tersebut, (1) dapat menguntungkan setiap orang, khususnya orang-orang yang secara kodrati tidak beruntung dan (2) melekat pada kedudukan dan fungsi-fungsi yang terbuka bagi semua orang.  Artinya, Rawls tidak mengharuskan bagian semua orang adalah sama, seperti kekayaan, status, pekerjaan dan lainnya, karena hal itu tidak mungkin, melainkan bagaimana ketidaksaaman tersebut diatur sedemikian rupa sehingga terjadi ikatan, kerja sama dan kaitan saling menguntungkan juga membutuhkan di antara mereka.

 Prinsip-prinsip keadilan sosial tersebut ternyata sudah diterapkan bangsa Indonesia, jauh sebelum munculnya teori keadilan sosial John Rawls. Masyarakat Indonesia telah menetapkan kehidupan berbangsa dan bernegaranya atas dasar keadilan sosial. Dua kali istilah “keadilan sosial” disebutkan di dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945. Dengan demikian, keadilan sosial telah diletakkan menjadi salah satu landasan dasar dari tujuan dan cita negara (staatsidee) sekaligus sebagai dasar filosofis bernegara (filosofische grondslag) yang termaktub pada sila kelima dari Pancasila. Artinya, memang sejak awal para pendiri negara sudah menetapkan landasan normatif untuk mewujudkan keadilan sosial baik untuk warga negaranya sendiri maupun masyarakat dunia.

Dua prinsip keadilan yang menjadi premis utama dari teori Rawls juga tertera dalam konstitusi Indonesia, terlebih lagi setelah adanya perubahan UUD 1945 melalui empat tahapan dari 1999 sampai dengan 2002. Prinsip kebebasan yang sama (equal liberty principle) tercermin pada ketentuan mengenai hak dan kebebasan warga negara (constitutional rights and freedoms of citizens) yang dimuat di dalam Bab XA tentang Hak Asasi Manusia, diantaranya yaitu Pasal 28E UUD 1945 mengenai kebebasan memeluk agama (freedom of religion), kebebasan menyatakan pikiran sesuai hati nurani (freedom of conscience), serta kebebasan berserikat dan mengeluarkan pendapat (freedom of assembly and speech). Begitu pula halnya dengan prinsip kedua bagian pertama sebagai prinsip perbedaan (difference principle).

Konstitusi Indonesia mengadopsi prinsip yang sama pada Pasal 28H ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi, “Setiap orang berhak mendapat kemudahan dan perlakuan khusus untuk memperoleh kesempatan dan manfaat yang sama guna mencapai persamaan dan keadilan”. Dari sinilah dasar penerapan affirmative action atau positive discrimination dapat dibenarkan secara konstitusional. Dalam konteks prinsip-prinsip keadilan, Mahkamah Konstitusi berpandangan bahwa keadilan tidak selalu berarti memperlakukan sama kepada setiap orang.

Menurut Mahkamah Konstitusi, keadilan haruslah diartikan dengan “memperlakukan sama terhadap hal-hal yang sama, dan memperlakukan berbeda terhadap hal-hal yang memang berbeda”. Sehingga, apabila terhadap hal-hal yang berbeda kemudian diperlakukan sama, justru akan menjadi tidak adil. Pemaknaan yang demikian telah dituangkan dalam pelbagai Putusan Mahkamah Konstitusi, di antaranya yaitu Putusan Nomor 070/PUU-II/2004, Putusan Nomor 14-17/PUU-V/2007 dan Putusan Nomor 27/PUU-V/2007. Mahkamah Konstitusi juga menggunakan teori Rawls dalam pertimbangan hukumnya yaitu dalam Putusan Nomor 53/PUU-VI/2008 bertanggal 15 April 2009 pada paragraf [3.19] butir kedelapan.

Rawls juga menekankan bahwa keadilan dapat tercapai manakala terjadi kepatuhan terhadap konstitusi dan terintegralisasinya hak dan kewajiban konstitutional yang berlandaskan nilai-nilai moral. Dengan kata lain, Rawls juga menempatkan moral konstitusi (constitutional morality) untuk menentukan apakah institusi-institusi yang diatur di dalamnya sudah bersifat adil. Oleh karenanya menurut Rawls, antara moral dan konstitusi, keduanya saling membutuhkan satu sama lain guna mewujudkan tatanan dasar kehidupan sosial dan bernegara. Artinya, konstitusi haruslah berlandaskan nilai-nilai moral dan sebaliknya juga agar berlaku efektif maka nilai-nilai moral harus didukung oleh konstitusi.

Nilai Keadilan sosial bagi seluruh rakyat indonesia yang terdapat dalam Sila ke lima Pancasila, mengandung makna sebagai dasar sekaligus tujuan, yaitu tercapainya masyarakat Indonesia yang Adil dan Makmur secara lahiriah ataupun batiniah. Nilai-nilai dasar itu sifatnya abstrak dan normatif. Karena sifatnya abstrak dan normatif, isinya belum dapat dioperasionalkan. Agar dapat bersifat operasional dan eksplisit, perlu dijabarkan ke dalam nilai instrumental. Contoh nilai instrumental tersebut adalah UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan lainnya. Makna keadilan sosial secara ekonomi, terdapat di dalam Pasal 33 UUD 1945. Sebagai nilai dasar, nilai-nilai tersebut menjadi sumber nilai. Artinya, dengan bersumber pada kelima nilai dasar diatas dapat dibuat dan dijabarkan nilai-nilai instrumental penyelenggaraan negara Indonesia.

Terdapat sejumlah bukti yang mengindikasikan bahwa pengaruh sistem ekonomi liberal yang kapitalistis, telah mengikis nilai-nilai kebersamaan yang dimiliki bangsa Indonesia sehingga secara pelan tetapi pasti nilai-nilai kebersamaan tersebut terpinggirkan diganti dengan nilai-nilai individualisme. Fenomena yang terjadi di bidang Pengelolaan Industri Pers, menunjukkan bahwa penerbitan pers yang semula berskala kecil dengan modal yang relatif kecil pula, telah mengalami perubahan menjadi berskala industri dengan modal raksasa. Perusahaan pers/Pers terkonsentrasi pada beberapa korporasi Pers yang dimiliki dan dikontrol oleh sejumlah kecil pemilik yang bermodal sangat besar (oligopoli). Dengan demikian, nilai-nilai jurnalisme bukan lagi ditentukan oleh nilai-nilai kebajikan yang menjadi tujuan bersama, melainkan ditentukan oleh profitabilitas dan nilai kekuatan pasar bebas (market driven journalism) yang menjadi ciri masyarakat liberal-kapitalis.

Pengaruh nilai-nilai liberalisme dan kapitalisme tersebut, menyebabkan nilai-nilai dasar keadilan sosial yang terdapat di dalam Sila ke-lima Pancasila hanya terhenti pada tataran ideologi dan normatif yang bersifat abstrak, dan belum terwujud dalam tataran praksis berupa kebijakan dasar negara (politik hukum) yang menentukan arah sistem hukum yang akan dibentuk dan diterapkan di Indonesia, termasuk sistem hukum industri Pers.

a. Persaingan Industri Pers Lokal Dan Nasional

Pada saat terjadi krisis moneter di tahun 1997, hampir semua koran di daerah menghentikan penerbitannya karena kelangkaan pasokan dan tingginya harga kertas pada saat itu. Pasca reformasi terutama setelah dicabutnya kontrol negara terhadap pers melalui mekanisme SIUPP, SIT, sensor dan breidel ditiadakan oleh menteri Penerangan Yunus Yosfiah, maka sejumlah koran yang pernah mati diterbitkan kembali. Sesudah diberlakukannya UU Pers pada tahun 1999 yang memberikan kepada setiap orang untuk mendirikan penerbitan pers. sehingga terjadi lonjakan jumlah penerbitan pers di daerah.

Kehidupan pers lokal pada kurun waktu antara tahun 1999 – 2014 mengalami pasang surut antara hidup dan mati karena tidak mampu bersaing melawan dominasi pers nasional.

Berlakunya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 1999 tentang Pers membuat industri pers yang pada masa orde baru dikendalikan dengan ketat, menjadi terbuka dan dapat dimasuki oleh siapa saja. Setiap warga negara dapat mendirikan perusahaan pers sebagaimana diatur dalam Pasal 9 ayat (1) UU Pers. Kondisi ini menyebabkan memunculkan 582 penerbitan pers baru atau dua kali lipat jumlah penerbitan pers selama 32 tahun pemerintahan orde baru.  Setahun setelah reformasi jumlah penerbitan media cetak melonjak menjadi 1.687 penerbitan atau bertambah enam kali lipat.   Ruang persaingan pers kemudian menjadi sangat sempit sehingga  mendorong terjadinya perubahan perilaku pebisnis industri pers  baik dalam praktik memproduksi karya jurnalistik maupun dalam praktik persaingan usaha.

Ketatnya tingkat persaingan di pasar bebas membuat setiap pebisnis dihadapkan pada pertarungan sengit di antara sesamanya. Kondisi ini menuntut setiap agen untuk memiliki keunggulan kompetitif yang beragam antara lain: (1) Modal Investasi; (2) Alat-alat produksi; (3) Tiras ; (4) Perolehan Iklan.

Mengingat pers nasional memiliki semua unsur daya saing yang dibutuhkan dan bahkan memiliki modal simbolis berupa reputasi atau prestise yang tidak dimiliki oleh pers lokal. Penurunan tiras itu bukan semata-mata disebabkan oleh persaingan antar pelaku bisnis pers meskipun hal itu juga besar pengaruhnya terhadap penurunan tiras. Pengaruh paling besar adalah perkembangan teknologi digital dan internet yang mendorong kemunculan media online. Baik pembaca maupun pengiklan berpindah ke media online berbasis web karena jauh lebih murah, lebih cepat, lebih efisien, lebih fleksibel dan cakupannya lebih luas. Pers lokal menghadapi tekanan berat dari dua sisi. Pertama, tekanan persaingan dari pers nasional yang sulit disaingi. Kedua, tekanan dari media online yang justru menyebabkan sebagian besar pembaca meninggalkan pers cetak. Situasinya menjadi sangat sulit bagi pers lokal untuk bertahan sehingga sebagian besar dari mereka bangkrut.

Perkembangan teknologi digital dan internet membuat konvergensi media menjadi keniscayaan yang harus ditanggung oleh aktor media terutama pers berupa penurunan tiras. Media mempunyai aturan pasarnya sendiri yang memaksa aktor bisnis pers konvensional untuk mengubah strategi bisnisnya agar tetap bisa bertahan di bawah tekanan penurunan tiras yang sudah terbukti melalui penelitian ini. Gejala merosotnya tiras sudah dimulai sejak tahun 2000 sebagaimana dinyatakan oleh Amir Siregar, Sekretaris Jenderal Serikat Penerbit Surat Kabar (SPS) di Jakarta. 

Kondisi ini memaksa para aktor menerapkan strategi dan model bisnis baru untuk mempertahankan eksistensi bisnisnya. Cara-cara yang ditempuh sudah menyimpang dari praktik persaingan usaha yang sehat, misalnya Jawa Pos melakukan konspirasi dengan pemerintah dengan cara membuat kontrak pemuatan iklan tahunan  yang sebenarnya adalah liputan pemberitaan kegiatan pemerintah daerah. 

Realitas itu membuktikan bahwa modal simbolis berupa “reputasi” atau “prestise” yang dimiliki oleh pers nasional masih bisa menarik pengiklan atau investor besar baik skala nasional maupun skala internasional untuk memasang iklan atau berinvestasi. Hal itu tidak bisa dilakukan oleh pers lokal yang hanya memiliki jaringan relasi bisnis di aras lokal.

Hasil observasi peneliti pada beberapa kios koran di Pontianak menghasilkan temuan bahwa koran lokal ditempatkan dibalik koran nasional sehingga tidak tampak oleh pembeli. Sementara di kios lain, koran lokal sengaja tidak dikeluarkan di pagi hari, tetapi baru dikeluarkan di atas jam 10 atau jam 11 ketika jualan koran nasionalnya sudah habis. Dalam jangka waktu lama, di tingkat pengecer kios koran lokal sulit ditemukan. Begitu juga halnya dengan di tingkat loper yang mengedarkan koran di sekitar traffic light.  Dengan cara demikian, pers lokal tidak bisa mengandalkan pengecer atau agen distributor yang lebih suka melayani koran nasional. Kondisi ini memaksa pers lokal harus membangun jaringan distribusinya sendiri yang menyebabkan biaya produksi menjadi lebih mahal. Pada akhirnya, pers lokal terpaksa meniru strategi bisnis Jawa Pos yaitu berkonspirasi dengan pemerintah untuk memperebutkan pangsa pemberitaan hubungan masyarakat pemerintah daerah yang dibiayai dari APBD.